北韓於五月二十五日再度進行核子試爆的發展至今,已經不再是朝鮮半島是否無核化的問題,圍繞在美中之間的分歧,使得北韓核子問題可能導致東北亞區域的核子競賽,到頭來會使得美國成為最大的輸家,整體亞洲的戰略態勢會因此出現極大變化。而華府之所以陷入如此的戰略「絕地」,與自身從2005迄今的對北韓政策有直接關係。
面對北韓於五月二十五日的核試驗,美國把重點集中在尋求聯合國對北韓的制裁案。但這個六月十二日通過的制裁案,卻因為需與中、俄在重要事項妥協,導致這個制裁案淪為一紙雷聲大、雨點小的聲明文件。與之前針對北韓發射洲際飛彈的聯合國安理會主席聲明沒有太多區別。
自從2002年北韓核武問題第二次爆發後,美國的處理方式是尋求多邊機制,以及尋求與中國的合作這兩方面著手。尋求多邊機制的理由,是過去美國以美國-北韓雙邊會談方式處理問題時,不僅常常導致南韓、日本等美國盟邦的猜疑,更因為在沒有「第三者」的見證下,對於會談協議要求的義務本身,往往形成各說各話局面,因此希望透過多邊見證下並形成多邊壓力,避免北韓有毀約的藉口。
而尋求中國合作方面,則是認定中國對北韓的影響力最大,也幾乎實質掌握北韓的經貿,因此如果要對北韓問題有實質結果,一定需要中國的合作。由於多邊機制本身也必須包括中國,因此美國的處理方式到頭來,就成為如何獲得中國的合作以處理北韓核武問題了。
可是由於中國在北韓議題上的戰略利益與美國並不相同,對北韓的關切也不一樣。中國最擔心北韓的崩解導致其東北邊界的不安,並且崩解之後也可能導致中國直接面對美韓同盟的局面。因此對中國而言,北韓否擁核,遠不如北韓是否會因為無核化制裁而導致崩潰危機來得重要。但對美國而言,北韓不能有核武是底線,同時擔心一旦北韓實質擁核,還可能造成新的核武擴散問題。北韓如因制裁而出現政權崩解,美國表面上不說,但私下對此是抱持支持態度的。
當美中對於北韓擁核的戰略利益有如此巨大的差距時,雙方在朝鮮半島無核化能有什麼樣的實質合作呢?事實上從2003年第一次的「六方會談」開始,在這五年內出現無數次的聲明與路徑圖,在這期間,美國從中國取得的合作,除了中國出面召開「六方會談」外,沒有其他具體成果。但是北韓卻由原先生產可製造核武器的原料,逐步升級到生產新的核子武器,並在2006年首度試爆核子彈。面對美國的指控,中國認為美國不願與北韓進行雙邊會談才是危機升高的主因。
但當美國從2006年12月開始與北韓進行雙邊會面後,並以雙邊會談的結果為藍本,得出2007年2月13日六方會談的朝鮮非核共識路徑圖後,不僅美國回到2002年政策設計的原點,當年基於種種疑慮而希望避免雙邊對話,其問題也逐漸出現。
首先是北韓認為美國需先提供援助,北韓才能進行核解裝的工作。其次是雙方對於核武器的範圍認定也不一樣。北韓認為只有寧邊的相關設施,但美國主張除了寧邊外,還有其他可能用來進行鈽再處理(Plutonium Re-Processing)的設施,同時也包括濃縮鈾(Uranium Enrichment)計畫在內。美國、朝鮮雙方各執一詞,其他四國對這個基本上是美國與北韓雙邊的議題靠邊站。
此外,美國在「213聲明」所做的諸多讓步,不僅形同不再執行2006年聯合國的相關決議,還同意不在六方架構內處理日本人質問題,以及迫使日本將「日本-北韓」建交一事放入議程中,更使日本忿忿不平,認為被美國背叛。而日本對美國的觀感,在2007年年底南韓出現政黨輪替,保守派的李明博當選總統後,也開始在南韓安全菁英的社區出現。華府到後來所面對的情境是,日本對美國極度不信任,南韓對美國也不具信心。當美國在東北亞的兩大主要盟邦對華府都出現信心危機時,美國在「六方會談」自然陷入孤軍奮戰的處境。對北韓更加莫可奈何。
現在面對北韓第二次核試,聯合國一樣通過一個軟趴趴的制裁決議,北韓依然不放在眼裡,揚言進行第三次核子試爆。美國歐巴馬政府在無可奈何下,除了持續其既有的「戰略忽視」政策外,也被迫將重點由阻止北韓擁核,後退到防止北韓既有的核武向外擴散。但由於聯合國決議對於執行反擴散語焉不詳,排除諸多相關強制登船檢查措施,能否反擴散也是效果存疑。美國口頭上反對北韓擁核,但在行動上聯能否反核擴散都作不到,在這場與北韓的戰略博奕中,實際上是自己陷入戰略困境。
但是除了美國被北韓在國際上羞辱而須唾面自乾外,北韓核武成為既成事實也重創日本、韓國等對美國維持區域戰略穩定的信心。從2007以來日本對美國的疑慮從未解消,認為美國在朝核議題上無視於美中的根本戰略矛盾而太偏向中國,導致自失數個極為有用的手段,其中包括凍結北韓海外帳戶等。由於北韓已經宣稱核武除了對付入侵者外,還包括對付日本。因此日本是六方會談中最擔心北韓擁核的國家。現在日本發現追隨美國的結果反而是使「北韓核武正常化」,往昔對美日同盟的信心不僅會「盪」到谷底,日本在面臨北韓威脅,對中國意圖充滿疑慮,但又認為美國不可靠的狀況下,很有可能會開始改變過去的對區域安全思考的防衛習慣。日本是否擁核討論從過去只存在於右派評論家,到現在成為國會公開討論的議題,而除了防衛省外,包括相當數目的外務省資深官僚也都半公開的主張日本有擁核的戰略需要。在這樣的情形下,如果日本決定擁核,絕對不是基於對美日同盟的信心所致,而恰好是對美國缺乏信心,對美日同盟保護日本的決心產生懷疑的結果。
至於韓國方面,雖然李明博政府與美國的戰略視野較為接近。但是李明博剛上台時,在「進口美國牛肉」以換取「美韓自由貿易協定」一事上被小布希政府放鴿子搞得幾乎政權不保,美國又堅持要在2010前交還指揮權。美國與北韓的雙邊會談,南韓更沒有在事前被充分告知。同樣缺乏對美國的信任感。雖然北韓不太可能用核武攻擊南韓,南韓也擔心北韓崩潰的難民危機,可是在過去每一次北韓的武裝挑釁,南韓幾乎是每役必與,發生在2002年世界杯足球賽前的南北韓海上衝突,更造成多名南韓官士兵的傷亡。如果朝鮮半島真會發生戰爭,南韓絕對是首當其衝。但是美國的承諾猶疑,中國似乎也不願對北韓施加太多壓力,一旦日本對美國信心不足而步上擁核之路時,南韓很可能也不得不採取更為強硬的路線,這包括發展核武在內。
如果這個情勢持續發展,所謂的「六方會談」就會成為六個核子國家的會談,而原先日本、南韓等非核國家會走上擁核道路又是因為對美國失去信心所致。這意味的美日與美韓同盟的弱化,美國維持區域穩定能力的降低,影響所及不會只局陷於東北亞,原先期待美國發揮更大角色的東南亞將受到更大的衝擊。擔心美國不再有維持區域安全的承諾,東南亞向中靠攏的態勢可能會更為明顯。靠著美國支撐的亞太經合會(APEC)可能會順勢淡出,東亞峰會與東協加三可能會取而代之。而一些原先較親美的國家如澳洲、新加坡、印尼等,面臨這種狀況下,極可能與美中兩國採取等距外交的作法。總而言之,過去美國在亞太地區一呼百應的單極狀態會走入歷史。
有趣的是,出現這樣的情形不是來自美國國力衰退,因為金融海嘯彰顯了亞太地區對美國的依賴,並沒有出現亞太地區藉此擺脫對美國的經濟依賴。美國戰略影響力的退卻不是來自中國的挑戰,而與最窮國家北韓的作為有關。換句話說,這個局勢持續推演所導致的美國戰略退潮不是因為美國被逼退,而是美國自身政策造成眾叛親離的結果。一個力主要改變小布希不合時宜政策的歐巴瑪,在北韓問題上卻與其批評對象亦步亦趨。有趣的是,民主黨克林頓政府當年卻因為真的要動武,不僅使北韓暫緩其核武發展,也使中國嚴肅面對北韓問題。如果看不出這一點,有高人氣的歐巴瑪能否面對金正日的核子考驗,在可見的未來內,實在得不到任何樂觀的理由。
2009年6月19日 星期五
訂閱:
張貼留言 (Atom)
沒有留言:
張貼留言